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新固廢法系列解讀之五——完善環境許可證制度 推動危險廢物利用處置規范化
更新時間：2020-08-13 17:05:51
環境許(xu)可(ke)證制度(du)是(shi)國(guo)際上對(dui)危(wei)險廢物(wu)收集(ji)、貯(zhu)存、利(li)用、處置(zhi)活(huo)動(dong)環境管理的(de)(de)通行做法。對(dui)危(wei)險廢物(wu)收集(ji)、利(li)用、處置(zhi)活(huo)動(dong)的(de)(de)污染(ran)防(fang)(fang)治(zhi)(zhi)實行許(xu)可(ke)管理，是(shi)依法治(zhi)(zhi)國(guo)和(he)環境治(zhi)(zhi)理體系現代(dai)化的(de)(de)重(zhong)要(yao)(yao)組成(cheng)部分，是(shi)加強環境監督(du)管理的(de)(de)必(bi)要(yao)(yao)手(shou)段。2020年修訂的(de)(de)《固體廢物(wu)污染(ran)環境防(fang)(fang)治(zhi)(zhi)法》（以下簡稱(cheng)新固廢法），進一(yi)步完善了(le)危(wei)險廢物(wu)環境許(xu)可(ke)證制度(du)，對(dui)推動(dong)我(wo)國(guo)危(wei)險廢物(wu)的(de)(de)無害(hai)化利(li)用處置(zhi)具有重(zhong)要(yao)(yao)意義。1 國(guo)外(wai)危險廢物環(huan)境許可(ke)證制度經驗對危(wei)險廢物收(shou)集、利用、處置實行(xing)許可證制度是美國(guo)、日本、歐盟等(deng)主要發達國(guo)家和地區(qu)的通行(xing)做法。 美(mei)國的(de)(de)危(wei)(wei)(wei)險(xian)(xian)(xian)(xian)廢(fei)(fei)(fei)(fei)物(wu)(wu)許(xu)(xu)(xu)可(ke)制度是(shi)“處(chu)(chu)理(li)(li)、貯存(cun)(cun)和(he)處(chu)(chu)置(zhi)設施(shi)許(xu)(xu)(xu)可(ke)”（Permit of treatment， storage and disposal facilities，TSDF）。美(mei)國《資源(yuan)保(bao)護與(yu)回收(shou)法(fa)》要(yao)求，不(bu)論是(shi)專門(men)從事(shi)(shi)危(wei)(wei)(wei)險(xian)(xian)(xian)(xian)廢(fei)(fei)(fei)(fei)物(wu)(wu)處(chu)(chu)理(li)(li)、貯存(cun)(cun)、處(chu)(chu)置(zhi)活動的(de)(de)單位(wei)，還是(shi)產生危(wei)(wei)(wei)險(xian)(xian)(xian)(xian)廢(fei)(fei)(fei)(fei)物(wu)(wu)的(de)(de)單位(wei)自行處(chu)(chu)理(li)(li)、貯存(cun)(cun)、處(chu)(chu)置(zhi)其(qi)產生的(de)(de)危(wei)(wei)(wei)險(xian)(xian)(xian)(xian)廢(fei)(fei)(fei)(fei)物(wu)(wu)，從事(shi)(shi)危(wei)(wei)(wei)險(xian)(xian)(xian)(xian)廢(fei)(fei)(fei)(fei)物(wu)(wu)處(chu)(chu)理(li)(li)、貯存(cun)(cun)、處(chu)(chu)置(zhi)活動的(de)(de)設施(shi)擁(yong)有者(zhe)和(he)經營者(zhe)在開工(gong)(gong)建設前均需要(yao)向美(mei)國環(huan)保(bao)局或者(zhe)被授權的(de)(de)州(zhou)申(shen)請許(xu)(xu)(xu)可(ke)證(zheng)。其(qi)中，關于危(wei)(wei)(wei)險(xian)(xian)(xian)(xian)廢(fei)(fei)(fei)(fei)物(wu)(wu)處(chu)(chu)理(li)(li)的(de)(de)定(ding)義包含了利用(yong)(yong)的(de)(de)概念。美(mei)國聯(lian)邦法(fa)規匯編次章(zhang)I第270部分-美(mei)國環(huan)保(bao)局管理(li)(li)許(xu)(xu)(xu)可(ke)證(zheng)項(xiang)目(mu)(mu)-危(wei)(wei)(wei)險(xian)(xian)(xian)(xian)廢(fei)(fei)(fei)(fei)物(wu)(wu)許(xu)(xu)(xu)可(ke)證(zheng)項(xiang)目(mu)(mu)關于危(wei)(wei)(wei)險(xian)(xian)(xian)(xian)廢(fei)(fei)(fei)(fei)物(wu)(wu)處(chu)(chu)理(li)(li)的(de)(de)定(ding)義為(wei)：實(shi)現以下目(mu)(mu)的(de)(de)的(de)(de)任何方法(fa)、技術和(he)工(gong)(gong)藝，包括中和(he)、從廢(fei)(fei)(fei)(fei)物(wu)(wu)中回收(shou)能源(yuan)或材料資源(yuan)、將危(wei)(wei)(wei)險(xian)(xian)(xian)(xian)廢(fei)(fei)(fei)(fei)物(wu)(wu)轉變為(wei)非危(wei)(wei)(wei)險(xian)(xian)(xian)(xian)廢(fei)(fei)(fei)(fei)物(wu)(wu)或減(jian)小(xiao)其(qi)危(wei)(wei)(wei)險(xian)(xian)(xian)(xian)性、使運輸、貯存(cun)(cun)、處(chu)(chu)置(zhi)更為(wei)安全、適合循環(huan)利用(yong)(yong)、貯存(cun)(cun)或減(jian)小(xiao)體積。 日(ri)本的(de)固體廢(fei)(fei)物(wu)許(xu)可證(zheng)制度不僅適用(yong)于(yu)危險廢(fei)(fei)物(wu)，而且適用(yong)于(yu)所有工業(ye)固體廢(fei)(fei)物(wu)。日(ri)本《廢(fei)(fei)棄物(wu)處理和清掃法》規定，凡(fan)以收集、運(yun)輸、處理產業(ye)廢(fei)(fei)棄物(wu)為業(ye)者，應當向都道府縣知(zhi)事領取(qu)許(xu)可證(zheng)。 德國(guo)《促進物(wu)質閉路循環(huan)式(shi)廢物(wu)管理和(he)確(que)保環(huan)境相容式(shi)廢物(wu)處置法(fa)》即(ji)《廢物(wu)避(bi)免、循環(huan)和(he)處置法(fa)》第五十(shi)條(tiao)第二款第二條(tiao)規(gui)定(ding)，聯(lian)邦(bang)政府可以制定(ding)條(tiao)例，要(yao)求從事循環(huan)利(li)用需要(yao)監管的廢物(wu)或特別監管的廢物(wu)（危險(xian)廢物(wu)）的，必須領取許(xu)可證。 新加坡的(de)危險廢(fei)物(wu)許可證是有(you)(you)毒(du)工業廢(fei)物(wu)收集許可。有(you)(you)毒(du)廢(fei)物(wu)收集證持證者要(yao)求記(ji)錄有(you)(you)毒(du)廢(fei)物(wu)的(de)收集、貯存(cun)、處(chu)(chu)理(li)和(he)(he)處(chu)(chu)置活動(dong)，并依據國家(jia)相關(guan)標準貯存(cun)、加工、處(chu)(chu)理(li)和(he)(he)處(chu)(chu)置有(you)(you)毒(du)廢(fei)物(wu)。2 歷(li)次修法過程中危險廢物環境許可證(zheng)制度(du)的(de)發展變(bian)遷 我國1995年首次出臺固(gu)廢(fei)(fei)(fei)法時(shi)，就借(jie)鑒(jian)國外(wai)經(jing)驗建(jian)立了危(wei)險(xian)廢(fei)(fei)(fei)物經(jing)營(ying)(ying)(ying)許可(ke)證制(zhi)度。最初建(jian)立的(de)經(jing)營(ying)(ying)(ying)許可(ke)證制(zhi)度不(bu)適用(yong)于危(wei)險(xian)廢(fei)(fei)(fei)物產(chan)生單位對本單位產(chan)生的(de)危(wei)險(xian)廢(fei)(fei)(fei)物自行進行貯存(cun)、利用(yong)、處置(zhi)(zhi)的(de)活動，僅適用(yong)于從事危(wei)險(xian)廢(fei)(fei)(fei)物收集(ji)(ji)、貯存(cun)、處置(zhi)(zhi)經(jing)營(ying)(ying)(ying)活動的(de)單位，但并不(bu)包括危(wei)險(xian)廢(fei)(fei)(fei)物利用(yong)經(jing)營(ying)(ying)(ying)活動。1995年版(ban)固(gu)廢(fei)(fei)(fei)法第四十九(jiu)條規(gui)定：“從事收集(ji)(ji)、貯存(cun)、處置(zhi)(zhi)危(wei)險(xian)廢(fei)(fei)(fei)物經(jing)營(ying)(ying)(ying)活動的(de)單位，必須向縣(xian)級以上人(ren)民政(zheng)府環(huan)境保(bao)護行政(zheng)主管(guan)部門申請領取(qu)經(jing)營(ying)(ying)(ying)許可(ke)證，具體管(guan)理(li)辦(ban)法由(you)國務院規(gui)定。” 2004年(nian)(nian)，固(gu)(gu)廢(fei)(fei)(fei)法進行(xing)了第(di)一次大幅修(xiu)訂，將(jiang)危險廢(fei)(fei)(fei)物利用(yong)經(jing)營(ying)活(huo)動(dong)納入了危險廢(fei)(fei)(fei)物經(jing)營(ying)許(xu)(xu)可證(zheng)制度的范圍，并且(qie)規定了危險廢(fei)(fei)(fei)物利用(yong)經(jing)營(ying)許(xu)(xu)可證(zheng)由國務院環(huan)(huan)(huan)境保(bao)(bao)護(hu)(hu)行(xing)政主管(guan)部(bu)門(men)或者(zhe)省(sheng)、自治區(qu)、直(zhi)轄(xia)市(shi)人(ren)民(min)政府(fu)環(huan)(huan)(huan)境保(bao)(bao)護(hu)(hu)行(xing)政主管(guan)部(bu)門(men)審(shen)批頒發(fa)。2004年(nian)(nian)版固(gu)(gu)廢(fei)(fei)(fei)法第(di)五十七條規定：“從事收集、貯存(cun)、處(chu)置危險廢(fei)(fei)(fei)物經(jing)營(ying)活(huo)動(dong)的單(dan)位(wei)，必須(xu)(xu)向縣級以上人(ren)民(min)政府(fu)環(huan)(huan)(huan)境保(bao)(bao)護(hu)(hu)行(xing)政主管(guan)部(bu)門(men)申(shen)請(qing)領取經(jing)營(ying)許(xu)(xu)可證(zheng)；從事利用(yong)危險廢(fei)(fei)(fei)物經(jing)營(ying)活(huo)動(dong)的單(dan)位(wei)，必須(xu)(xu)向國務院環(huan)(huan)(huan)境保(bao)(bao)護(hu)(hu)行(xing)政主管(guan)部(bu)門(men)或者(zhe)省(sheng)、自治區(qu)、直(zhi)轄(xia)市(shi)人(ren)民(min)政府(fu)環(huan)(huan)(huan)境保(bao)(bao)護(hu)(hu)行(xing)政主管(guan)部(bu)門(men)申(shen)請(qing)領取經(jing)營(ying)許(xu)(xu)可證(zheng)。具(ju)體管(guan)理辦法由國務院規定。” 2020年4月新(xin)修訂的固廢(fei)法刪(shan)除了危險廢(fei)物經(jing)營許(xu)可(ke)證(zheng)中(zhong)的“經(jing)營”二(er)字，且不再對許(xu)可(ke)證(zheng)的審批頒(ban)發層(ceng)級作出(chu)具體規(gui)定(ding)(ding)，改(gai)為授(shou)權國務院通過行(xing)政(zheng)法規(gui)進行(xing)規(gui)定(ding)(ding)，提高了法律(lv)制度的靈(ling)活性。新(xin)固廢(fei)法第(di)八(ba)十條規(gui)定(ding)(ding)：“從事收集(ji)、貯存(cun)、利用、處(chu)置(zhi)危險廢(fei)物經(jing)營活動(dong)的單位，應(ying)當按(an)照國家有(you)關規(gui)定(ding)(ding)申請取(qu)得許(xu)可(ke)證(zheng)。許(xu)可(ke)證(zheng)的具體管理辦法由(you)國務院制定(ding)(ding)。”3 新固(gu)廢(fei)法中(zhong)的危險廢(fei)物環境許可證制度要點 進(jin)一步明確管理(li)范圍。根據新固廢(fei)法規定，從事收集(ji)、貯存(cun)、利用(yong)(yong)、處置(zhi)(zhi)危險(xian)(xian)廢(fei)物的(de)(de)經營活(huo)動應當取(qu)得(de)許可證(zheng)。這包括區域性的(de)(de)集(ji)中收集(ji)、貯存(cun)、利用(yong)(yong)、處置(zhi)(zhi)設施(shi)(shi)，也(ye)包括企(qi)業將自建的(de)(de)危險(xian)(xian)廢(fei)物貯存(cun)、利用(yong)(yong)、處置(zhi)(zhi)設施(shi)(shi)對外單位開放，接(jie)受其他(ta)單位的(de)(de)危險(xian)(xian)廢(fei)物或加入區域性危險(xian)(xian)廢(fei)物處置(zhi)(zhi)網絡系統而開展的(de)(de)貯存(cun)、利用(yong)(yong)、處置(zhi)(zhi)其他(ta)單位的(de)(de)危險(xian)(xian)廢(fei)物的(de)(de)活(huo)動。 此(ci)次(ci)修訂刪除(chu)了2004年版(ban)固廢法(fa)中(zhong)“經(jing)(jing)(jing)(jing)營(ying)許可證(zheng)”的(de)“經(jing)(jing)(jing)(jing)營(ying)”二字，消除(chu)了危險廢物(wu)許可證(zheng)的(de)管理(li)范(fan)圍被誤解甚(shen)至(zhi)曲(qu)解為持證(zheng)單位(wei)的(de)所有生產經(jing)(jing)(jing)(jing)營(ying)活動或(huo)者特許經(jing)(jing)(jing)(jing)營(ying)等(deng)歧義，使許可證(zheng)的(de)定位(wei)更(geng)加清晰準確，更(geng)加符合固廢法(fa)的(de)立法(fa)本(ben)義。 危險(xian)(xian)廢(fei)物(wu)產生(sheng)的(de)(de)行業眾多，涉及的(de)(de)領域(yu)廣泛，包(bao)括資源化利用、污(wu)染防治(zhi)、安全(quan)(quan)生(sheng)產、運輸安全(quan)(quan)、產品質(zhi)量、衛生(sheng)防疫、進出口(kou)等(deng)多個方面，并(bing)不存在(zai)一個專門(men)的(de)(de)行業主(zhu)管(guan)(guan)部門(men)。固廢(fei)法是固體廢(fei)物(wu)污(wu)染環(huan)境(jing)防治(zhi)領域(yu)的(de)(de)專門(men)法，其所規(gui)(gui)定(ding)的(de)(de)危險(xian)(xian)廢(fei)物(wu)許可證制度，是專門(men)規(gui)(gui)范危險(xian)(xian)廢(fei)物(wu)收集、貯(zhu)存、利用、處置經營(ying)活(huo)動(dong)中污(wu)染防治(zhi)的(de)(de)環(huan)境(jing)許可，并(bing)不適用于安全(quan)(quan)、質(zhi)量等(deng)其他行業、領域(yu)的(de)(de)監督管(guan)(guan)理(li)。危險(xian)(xian)廢(fei)物(wu)環(huan)境(jing)許可證持證單(dan)位在(zai)遵(zun)守(shou)(shou)許可證規(gui)(gui)定(ding)的(de)(de)危險(xian)(xian)廢(fei)物(wu)污(wu)染防治(zhi)許可要求的(de)(de)同時，其安全(quan)(quan)生(sheng)產、質(zhi)量管(guan)(guan)理(li)等(deng)生(sheng)產經營(ying)活(huo)動(dong)還(huan)應當遵(zun)守(shou)(shou)其他有關法律、法規(gui)(gui)的(de)(de)規(gui)(gui)定(ding)，并(bing)接(jie)受有關行業、領域(yu)主(zhu)管(guan)(guan)部門(men)的(de)(de)監督管(guan)(guan)理(li)。實(shi)施分(fen)級分(fen)類管理。新固廢(fei)(fei)法第(di)七十五條第(di)二款規定，“國(guo)務院生(sheng)態環(huan)境主管部(bu)門根據危(wei)險(xian)廢(fei)(fei)物(wu)的危(wei)害特性和產(chan)生(sheng)數量(liang)，科學(xue)評估(gu)其環(huan)境風險(xian)，實(shi)施分(fen)級分(fen)類管理”。這是(shi)首次在(zai)法律層(ceng)面明確提(ti)出對危(wei)險(xian)廢(fei)(fei)物(wu)污染(ran)防(fang)治建立分(fen)級分(fen)類管理制(zhi)度(du)。 分(fen)(fen)(fen)(fen)級分(fen)(fen)(fen)(fen)類(lei)管(guan)(guan)理在危(wei)險(xian)(xian)廢(fei)物(wu)環(huan)(huan)境許可證管(guan)(guan)理中有(you)多(duo)種實現形式(shi)，如豁(huo)(huo)(huo)免(mian)(mian)管(guan)(guan)理、排除管(guan)(guan)理，以及針對不同危(wei)害特性或(huo)數量的(de)(de)(de)(de)危(wei)險(xian)(xian)廢(fei)物(wu)實行差異化(hua)管(guan)(guan)理措施(shi)等。在此次修(xiu)訂之前，原環(huan)(huan)境保護部、發展改革(ge)委、公安部2016年印發的(de)(de)(de)(de)《國(guo)家(jia)危(wei)險(xian)(xian)廢(fei)物(wu)名(ming)錄》已經建立了《危(wei)險(xian)(xian)廢(fei)物(wu)豁(huo)(huo)(huo)免(mian)(mian)管(guan)(guan)理清單》，對部分(fen)(fen)(fen)(fen)類(lei)別危(wei)險(xian)(xian)廢(fei)物(wu)的(de)(de)(de)(de)收(shou)集、貯(zhu)存、利(li)用或(huo)者處(chu)置(zhi)環(huan)(huan)節實行豁(huo)(huo)(huo)免(mian)(mian)管(guan)(guan)理，相關豁(huo)(huo)(huo)免(mian)(mian)環(huan)(huan)節可以免(mian)(mian)于領(ling)取危(wei)險(xian)(xian)廢(fei)物(wu)環(huan)(huan)境許可證。此次修(xiu)訂為危(wei)險(xian)(xian)廢(fei)物(wu)環(huan)(huan)境許可證分(fen)(fen)(fen)(fen)級分(fen)(fen)(fen)(fen)類(lei)管(guan)(guan)理提供了更(geng)(geng)充分(fen)(fen)(fen)(fen)的(de)(de)(de)(de)法律依據，有(you)利(li)于在規(gui)范化(hua)環(huan)(huan)境管(guan)(guan)理的(de)(de)(de)(de)前提下更(geng)(geng)好地降低成本，提高(gao)效率，釋(shi)放(fang)市場活力。 危險(xian)廢(fei)(fei)物(wu)(wu)利(li)(li)(li)用(yong)活動須遵守固(gu)體(ti)廢(fei)(fei)物(wu)(wu)綜合(he)利(li)(li)(li)用(yong)要求。新固(gu)廢(fei)(fei)法(fa)第十五條規定，“國(guo)(guo)務院(yuan)標(biao)準化主(zhu)管部(bu)(bu)門應(ying)當會同國(guo)(guo)務院(yuan)發展改革(ge)、工業和信(xin)息(xi)化、生態環(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)、農(nong)業農(nong)村(cun)等(deng)主(zhu)管部(bu)(bu)門，制定固(gu)體(ti)廢(fei)(fei)物(wu)(wu)綜合(he)利(li)(li)(li)用(yong)標(biao)準。綜合(he)利(li)(li)(li)用(yong)固(gu)體(ti)廢(fei)(fei)物(wu)(wu)應(ying)當遵守生態環(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)法(fa)律法(fa)規，符(fu)合(he)固(gu)體(ti)廢(fei)(fei)物(wu)(wu)污(wu)染(ran)環(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)防(fang)(fang)治技術標(biao)準。使用(yong)固(gu)體(ti)廢(fei)(fei)物(wu)(wu)綜合(he)利(li)(li)(li)用(yong)產(chan)物(wu)(wu)應(ying)當符(fu)合(he)國(guo)(guo)家規定的用(yong)途(tu)、標(biao)準。”這是首次(ci)對固(gu)體(ti)廢(fei)(fei)物(wu)(wu)綜合(he)利(li)(li)(li)用(yong)產(chan)物(wu)(wu)的污(wu)染(ran)防(fang)(fang)治提出(chu)要求。危險(xian)廢物(wu)是固體廢物(wu)的(de)(de)(de)一個類別，該條規定對于防治(zhi)(zhi)危險(xian)廢物(wu)利用(yong)活動的(de)(de)(de)環(huan)境污染(ran)具有(you)十分重要(yao)的(de)(de)(de)意(yi)義。原因(yin)是，在固體廢物(wu)污染(ran)防治(zhi)(zhi)減量化(hua)(hua)、資(zi)源化(hua)(hua)、無(wu)害(hai)化(hua)(hua)的(de)(de)(de)基本(ben)原則中，“無(wu)害(hai)化(hua)(hua)”是基本(ben)要(yao)求(qiu)，只有(you)滿足(zu)“無(wu)害(hai)化(hua)(hua)”要(yao)求(qiu)的(de)(de)(de)“減量化(hua)(hua)”和“資(zi)源化(hua)(hua)”才是真正意(yi)義上的(de)(de)(de)環(huan)境友好，離開“無(wu)害(hai)化(hua)(hua)”的(de)(de)(de)“減量化(hua)(hua)”和“資(zi)源化(hua)(hua)”可能(neng)會造(zao)成污染(ran)轉移、延(yan)伸或擴散(san)，對人(ren)體健(jian)康和生(sheng)態(tai)環(huan)境產生(sheng)危害(hai)。危(wei)險廢物具有(you)毒性(xing)、感染性(xing)等危(wei)害特性(xing)，如果資源化利(li)(li)用(yong)(yong)過程不能滿(man)足無害化要求(qiu)，其(qi)綜(zong)合(he)(he)利(li)(li)用(yong)(yong)產(chan)物的環境風險更大。因此，從事(shi)危(wei)險廢物利(li)(li)用(yong)(yong)活動須遵(zun)守固體(ti)廢物綜(zong)合(he)(he)利(li)(li)用(yong)(yong)相關要求(qiu)，綜(zong)合(he)(he)利(li)(li)用(yong)(yong)產(chan)物應(ying)當按照國家規定的用(yong)(yong)途和標準(zhun)使用(yong)(yong)，并接受有(you)關主管部門的監督(du)管理。作者(zhe)分別系(xi)生態環境部(bu)固(gu)體廢(fei)物(wu)(wu)與化學品管(guan)理(li)(li)技(ji)術中心危險(xian)廢(fei)物(wu)(wu)管(guan)理(li)(li)技(ji)術部(bu)副(fu)主任(ren)和生態環境部(bu)固(gu)體廢(fei)物(wu)(wu)與化學品管(guan)理(li)(li)技(ji)術中心危險(xian)廢(fei)物(wu)(wu)管(guan)理(li)(li)技(ji)術部(bu)高級工程師
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